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          经济信息参考(5.8)
          2017-05-16 16:54:00   来源:   评论:0 点击:
          〖深度分析〗【如何看待50号文对地方政府的影响?】 5月3日晚,财政部、发改委、央行、银监会、证监会、司法部等六部委联合发布《进一步
          〖深度分析〗
          【如何看待50号文对地方政府的影响?】
              5月3日晚,财政部、发改委、央行、银监会、证监会、司法部等六部委联合发布《进一步规范地方府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),规范地方政府举债融资行为。在中国经济明显回暖和全面加强金融监管的背景下,中央政府为何加强地方政府债务监管?这对地方政府融资环境会有何影响?各级地方应该如何适应形势变化?地方治理目标今后是否应该调整?都是摆在地方政府面前的现实问题。
          在研究看来,50号文并非横空出世,它是2014年的国务院43号文(《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》)和2016年的88号文(《地方政府性债务风险应急处置预案》)的进一步延伸。在预算法修改之后,规范和约束地方政府债务成为财税体制改革中的重要内容之一。在我们看来,中央政府的政策逻辑是:管好地方政府的债务存量,严控增量债务扩张,规范地方融资方式,严控地方债务恶化为区域性、系统性金融风险。
              实际上,43号文出台后,国务院一度想对地方债务扩张立刻刹车,但由于该文涉及停止地方优惠政策,在巨大的市场惯性、政策惯性以及政府失信的压力下,引起了很大的市场反弹,国务院后来做了让步,暂时搁置了执行此文。不过,政策改革的逻辑依然存在,时隔两年多之后,强化地方政府债务、规范地方政府融资的政策再度“杀到”。
              从50号文的内容看,我们认为有如下内容值得重视:
              一是继续切割政府信用与融资平台公司的关系。文件提出,处理好政府和市场的关系,进一步规范融资平台公司融资行为管理,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资,地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。
              这些规定的核心意图是隔绝地方融资平台与政府的信用关连。说白了,融资平台公司办砸了可以破产,但地方政府不能破产,因此,融资平台必须与政府信用做切割,不能再拿着地方政府信用举债,政府的公益性资产也不能被融资平台拿去做信用捆绑。可以相信,今后地方融资平台公司的日子会难过了,过去它们可以靠在地方政府身上,今后要分出去单过日子了。
              二是地方政府要少举债,更不能乱举债。50号文明确表明,地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
              要指出的是,这里所谈的利用PPP变相举债、不得借贷成立各种基金等,是43号文之后才增多的新现象。50号文要堵住这些新出现的风险窟窿,试图勒住地方政府主动的和被动的变相举债。此外,地方政府向社会资本承诺回报、投资本金保底,这些拿地方财政“做保”的做法,在今后中央都不会认账。如果再有发生,除了地方要兜底,还有可能被拿掉乌纱帽。
              三是进一步强调开前门,堵后门。50号文明确要严格执行预算法和43号文的规定,地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,此外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。
              这一规定重拾了43号文的要求,也算是恢复国务院尊严之举。如果严格执行,相关要求将把地方政府的信用扩张冲动压缩到最小,并且几乎完全堵死了地方政府提供担保和信用背书的空间。
              四是地方政府如果违规将面临联合监管、联合惩戒。联合监管部门包括财政、发改、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织,监管对象包括地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等。惩戒手段既包括法律法规,也包括行政手段、信用惩罚等。
              最终分析结论:整体来看,50号文对于地方政府的直接或间接举债是一次全面收紧,对于地方融资平台、下属机构与地方政府的信用关连,要做全面的切割。可以肯定的是,地方政府所面临的信用环境将会显著收紧,地方能否通过市场化方式解决融资问题,将影响地方经济的发展。地方政府官员们恐怕需要转换思路,重新看待市场环境建设问题。最要紧的是,以后地方政府举债真的会变成一件吃力不讨好的事,弄不好还会影响乌纱帽。
          〖形势要点〗
          【制造业PMI的各项变动值得警惕】
              此前发布的中国官方4月PMI数据显示,4月制造业PMI为51.2%,虽继续位于扩张区间,但增速比上月有所回落0.6个百分点。其中,生产指数和新订单指数为53.8%和52.3%,分别比上月回落0.4和1.0个百分点,两者差值扩大至1.5个百分点,供需状况变化需进一步关注。此外,高耗能行业PMI为49.3%,比上月下降2.1个百分点,低于制造业总体1.9个百分点,特别是黑色金属冶炼及压延加工业PMI为45.1%,大幅下降6.9个百分点,重回临界点以下,为年内低点。另外,原材料购进价格指数大幅下降7.5个百分点至51.8%,连续四个月回落,更是自去年8月以来首次降至52%以内,是制造业PMI下降的重要原因。同时,大宗商品价格综合指数回落,农产品、金属类、工业原料类价格指数均有所下降,初级产品输入端价格也出现下降。交通银行首席经济学家连平认为,近期大量初级产品和工业中间产品价格快速回落,其中既有年初产量上升的原因,也有货币政策调整带来流动性收紧的原因,虽然并不能证明当前需求急剧走弱,但反映出市场供求关系出现变化,经济增长动能可能有减弱的迹象。对此研究员陈功认为,现在经济指数在全球都出现了异常的变化,这点值得警惕。以美国为例,美国的经理人采购指数就出现了欠佳的表现,但PMI还没有明显的改变。一般来说,PMI是经济监测的先行指标,因此现在各种指数之间的关系需要特别关注,否则很容易遗漏关键点,从而无法全面理解指数之间所包含的趋势演变。再有,目前各种经济指数越来越大地受到投资的影响,游资的冲动和巨量规模往往比实体经济的实质运行更能影响指数的改变,所以指数和数据反映了经济畸形的一面,必须谨慎过滤,不能过于乐观。
          【“特色小镇”房地产化的趋势不容轻视】
              近日,国务院参事、原住房和城乡建设部副部长仇保兴,在“2017中国新型城镇化高峰论坛——特色小镇分论坛”期间表示,需要警惕“特色小镇”的房地产化,不能把小镇打造成“空城鬼城”。仇保兴参事指出:“特色小镇”其实是一个复杂的、动态变化的系统,上千年来随着历史发展与进步,不断改变形态。在中国,农耕文明时期的“小镇+‘一村一品’”,是“特色小镇”的1.0版本,小镇为周边的农村、农业、农民服务;改革开放后,“小镇+企业集群”的2.0版本带来了集群家庭作坊,产生了人与人进行专业化分工合作的高效率生产体系,正是依托这样的模式,浙江经济从落后走向先进;3.0版本是“小镇+旅游休闲”的模式逐渐出现,过去未被开发的古建筑与文化成为3.0版本的重心;而4.0版本的“小镇+新经济体”能够借助互联网和城市创新体系融入全球价值链。但不容忽视的是,近年来“特色小镇”的房产化趋势日益加重。从2016年7月住建部、国家发改委、财政部联合表示在2020年前打造1000个“特色小镇”起,各地方政府就掀起了建小镇的风潮,有的省提出要建500个,有的地级市要建50个。这些跟风式的建设,实际上存在由上而下规划,政府包办;与主城相互竞争抢夺资源;模式趋同、资源单一;与外界连接弱;就业与竞博电竞不稳定;内部企业“杂拼盘”,缺乏细密的专业化分工与合作;封闭,开放不足;无法节能减排;自主性不足,依赖性强;缺乏外部协同效益和可持续发展能力等特点。而这样不加遏制发展势必会造成房地产化的趋势,此前研究员也曾多次指出,要警惕“特色小镇”可能成为新的泡沫。
          【国内“五一”旅游市场的特点与变化】
              据国家旅游局数据中心综合测算,五一期间全国共接待游客1.34亿人次,同比增长14.4%,实现旅游总收入791亿元,同比增长16.2%,旅游市场增速依然迅猛。同程旅游调查数据显示,五一期间明确表示将选择周边游(居住地300公里范围内)的受访者占比47.07%,选择国内长线游(居住地300公里以上)的比例为33.39%,选择出境游的比例为19.54%,总体上国内游占比超过了八成,国内周边游则是最受欢迎的出游类型,占比近半数,符合“长假长线游,短假周边游”的旅游消费规律。而从携程旅游提供的数据来看,三亚、北京、广州、上海、厦门、珠海、成都、西安、重庆、丽江等城市是游客国内游选择的热门目的地,其中前往广州自由行的游客比去年同期增长了300%以上。从旅游形式看,北方大部分地区呈现清明以来“春游热”的趋势,南方地区的亲水游成为“五一”假期周边游的大热门,赏花、温泉、乡村生态游等仍是热门主题,出游内容主要有动物园、主题乐园、山岳、园林等。而在各色短途游中,涵盖骑行、徒步、民宿等基本要素的个性化出游成为一大突出特点,比如同程旅游数据显示,五一期间在该平台选择民宿的游客比例为10.19%,仅次于经济型酒店和星级酒店,整体非标准住宿合并占比超过四分之一。同时,随着共享单车风靡全国,游客在面对距离较近的景区时,不少人会选择低碳环保的骑行方式出游,“千岛湖骑行半自助游”、“松山湖骑行自驾2日游”,以及厦门鼓浪屿、秦皇岛等地的骑行线路受到游客喜爱。
          【产业地产发展迅猛但产业培育能力有待检验】
              随着传统房地产行业盈利式微,和宏观政策相吻合的“小镇开发、产城融合”式的产业地产被看成新蓝海,核心城市周边地区正在成为房企战略转型的新据点。华夏幸福、万科、保利、绿地、时代、华侨城等房企相继布局珠三角,深圳和广州这两大核心城市周边的“产业新城”项目已山头林立。总体来看,房企转型产业地产主要有三种模式:(一)以华夏幸福、荣盛发展、华侨城为代表主打产业模式,他们在选择项目时所需土地面积往往更大,并主要以PPP模式与当地政府合作开发。(二)以碧桂园、时代地产为代表主打“产、城、人”融合模式,其分别推出的“科技小镇”和“未来小镇”占地面积约在1至3平方公里,距离中心城区驾车通常在1小时之内,拥有一个或多个产业链条完整的特色产业。(三)以绿地、保利地产为代表的大型产业园区,比如绿地在2016年推出的广州国际空港中心、保利在南沙建立的跨境产业园等,其特点均在于打造产业与服务于一体的综合体,所需面积更小,比如空港城项目仅33万平方米。不过业内人士指出,无论采用哪一种模式,传统房企转型产业地产最大的挑战仍在于产业导入与运营。比如,到目前为止,碧桂园对于科技小镇究竟引入何种主导产业,尚未发布清晰的产业规划思路。尽管拥有更好的产业资源、对产业地产理解更为深刻的华夏幸福相比绿地等传统房企更容易获取地方政府的信任,但产业园的招商引资仍是难解之题。中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任林江表示,导入和培育一个新产业往往需要十几年时间,在智能制造装备领域需要的时间更久,运营商是否具备不同细分产业的研究能力,将是推动产业新城建设的一大考验。在这方面,地方政府除了根据自身需求选择上述三种模式之外,还可以更加广泛地引入第三方智库机构和企业协会进行科学规划和决策,为后续发展搭建产业生态平台。
          【国务院要求年底前国企公司制改革基本完成】
              国企内部激励机制和公司治理问题,是导致我国在宏观经济层面上诸多弊端的深层次原因。5月3日,国务院办公厅在《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中要求,2017年年底前,国有企业公司制改革基本完成。到2020年,充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用,国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会,国有控股企业实行外部董事派出制度,完成外派监事会改革。意见指出,国有独资公司不设股东会,由出资人机构依法行使股东会职权。意见还要求,建立规范的经理层授权管理制度,国有独资公司经理层逐步实行任期制和契约化管理。根据企业产权结构、市场化程度等不同情况,有序推进职业经理人制度建设,逐步扩大职业经理人队伍,有序实行市场化薪酬,探索完善中长期激励机制,研究出台相关指导意见。意见还强调,按照以管资本为主的要求,出资人机构要转变工作职能、改进工作方式,加强公司章程管理,清理有关规章、规范性文件,研究提出出资人机构审批事项清单,建立对董事会重大决策的合规性审查机制,制定监事会建设、责任追究等具体措施,适时制定国有资本优先股和国家特殊管理股管理办法。
          【宏观政策收紧态势可能使4月经济温和放缓】
              4月份以来,国内加强金融监管让股市、债市、期货等金融市场行情纷纷走低。随着4月份国家统计局发布四月宏观经济数据日期的临近,部分业内人士预计,4月新增贷款将环比回落,广义货币M2增速保持平稳;CPI同比涨幅将在1.1%左右,PPI同比涨幅回落至6.3%左右;固定资产投资增速基本持平,基建投资仍保持较高增速。另外一些首席经济学家保持着悲观预期。中信证券研究部执行总经理、首席宏观经济学家诸建芳认为,4月住房按揭贷款增量可能明显下降,预计在2500亿-3000亿元。但中金公司首席经济学家梁红有着不同看法,她表示,尽管有市场人士担心加强金融监管会波及经济增长,但4月货币和信贷数据将表明监管部门之间的政策协调有明显改善,并且相对于经济周期而言,货币政策退出宽松的节奏仍较温和。预计4月调整后的社会融资规模增速仍将保持在15.6%左右。梁红预计1-4月名义城镇固定资产投资同比增速为9%,与1-3月大致持平。分行业看,基建投资将保持较高增速,房地产投资增速受补库存带动继续回升,制造业投资和私人部门投资增速可能在工业企业盈利明显复苏的情况下维持上升趋势。
          【集群发展是发达地区特色小镇建设新方向】
              广东佛山正在采用集群方式推进科创特色小镇建设。按照规划,五个科创小镇将依托佛山原有制造业优势,并分别围绕不同领域,打造智造小镇、IT小镇、生命健康小镇、星光小镇、和珠三角制造业创新小镇。各小镇在具体竞博电竞上错位发展,但均以“科技创新”为统领,形成产业互动、交通联系的特色小镇集群。对比国内当前的多数特色小镇,佛山“科技创新小镇群”更强调在规划、招商方面的整体统领和协作,形成合力。在研究看来,科创小镇集群发展能有效提升资源配置效率,既相互独立,形成一镇一特色;又相互依托,充分整合区域资源,提升区域吸引力,是有益的探索与尝试。根据国务院参事仇保兴提出的评判特色小镇优劣的复杂适应系统(CAS)理论,好的特色小镇是与周边共生共赢、有强大的连接、具有超规模效益。在佛山的“科技创新小镇群”中,每个小镇的功能不是割裂而是有机结合,更注重功能互补、协同发展。不过,小镇群眼下直接的作用是支撑佛山市某些区域的创新发展,但从支撑到引领发展,还有很多路要走。同时,政府与市场的关系处理也需要注意,佛山市通过政府引领搭建起科创小镇集群的平台,但小镇群形成系统融合,仍需要市场主体发挥作用。

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